BOB2021年政府工作报告提出深化国有企业混合所有制改革，对推进国有企业改革具有方向性意义，也抓住了问题。

“混合”不是目的，“改变”才是

深化国有企业混合所有制改革，首先要对国有企业混合所有制改革有清醒认识，这应该包括三个渐进层次的内容。

BOB第一，国有企业。国有企业由国家出资，受国有资产管理的法律、法规和政策的约束。前者为后者提供了前提中国铁路总公司将进行混合所有制改革，而后者更重要，因为它决定了国有企业的行为。国有企业不仅是由国家出资，而且是一种制度安排，是一种在独特制度下运作的企业。

二是国有企业混合所有制。在一个企业中，既有国有资本，也有非国有资本，形成了多种产权的混合，这就是国有企业的混合所有制。如果企业的经营仍受国有资产管理的法律、法规和政策规范，混合所有制国有企业的行为与原国有企业没有区别。

三是国有企业混合所有制改革。国有企业实行混合所有制后，其制度安排必然发生变化，即企业体制机制的改革，也就是国有企业的混合所有制改革。国有企业实行混合所有制的目的要明确，无论是为了融资、加大资本投入，还是为了进行制度安排的变革，或者两者兼而有之。需要明确的是，混合所有制不是为了“混合”，而是为了“改革”，“改革”是目的。 “改”就是改革，国有企业要通过混合所有制转变体制机制。

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深化国企混合所有制改革的方案表明，国企混合所有制取得了成效，但改革尚未到位，仍有进一步推进的空间。

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BOB目前，仅在中央企业中，通过分级分类进行混合所有制改革的混合所有制企业占70%以上。从形式上看，中央企业是法人企业联合体。由多家法人企业组成。事实上，它是一个大型的集团企业。显然，中央企业集团下属的法人企业不可能全部实行混合所有制。所以，从“混”的角度来看，70%的比例并不低，已经达到了相当的水平。

此时，重点是深化国有企业混合所有制改革，更多的是在已经实行混合所有制的企业改革尚未实施的领域进行改革， “改革”应该是重点。

BOB首先，要明确改革的对象。中国的国企改革，就是把实施强制性计划的国企转变为直接面向市场、自主经营的市场竞争者。计划制下的国有企业此前因制度安排无法进入市场。因此，有必要进行体制改革，建立适应市场竞争发展的企业制度。

经过40多年的改革，强制性计划早已取消，国有企业被国有企业取代中国铁路总公司将进行混合所有制改革，国有企业全面进入市场，成为市场竞争的主体，建立了适应市场竞争的制度安排。法人企业联合体形式的国有企业集团已成为国有企业的重要组织形式，已经是大型集团企业。

在当前的国企改革中，改革的对象应该不再是单一的法人企业，而是国有企业集团。问题是如何改革国有企业集团。改革的目标是寻求制度安排，使国有企业集团成为美国通用、波音、杜邦等世界知名企业。这也是深化国有企业混合所有制改革的目的。

中央企业集团层面的混合所有制改革需谨慎

以集团为改革对象，二级及以下法人企业仍可继续进行混合所有制改革。但是，在这个范围内进行改革时，混合所有制企业的增长已经有限。为实现体制机制转变而实施的一些中长期激励、职业经理人制度、三项制度改革实施难度大，甚至难以实施；有些即使实施了，也可能达不到预期的效果，还面临其他问题。

因此，要重视集团公司的改革。与二级及以下法人企业改革相比，集团公司改革滞后，但对集团整体改革具有决定性意义。如果体制机制不改，改革不到位，就会制约其二级及以下法人企业的改革，乃至集团的整体改革。

集团公司改革首先要明确集团公司是集团的母公司，而不仅仅是集团公司下属的法人企业的管理机构。

2019年10月，为解决中央企业“总部组织”问题，国资委召开专项整治工作视频会议，要求各中央企业切实解决总部错位越位问题，管理过多，进一步调整机构设置，优化职能，把这项工作与进一步整顿形式主义、官僚主义相结合，切实解决多开会、多文章、多检查的问题。

这也意味着集团公司需要转变成为其法人企业的管理机构的倾向，应成为集团的母公司。为此，深化国有企业混合所有制改革，需要对母公司的产权制度进行相应的改革，并且已经在实践中。

对于中央企业，国务院国资委已明确表示，不打算在集团层面推出其他混合所有制改革。但在集团层面中国铁路总公司将进行混合所有制改革，如国药集团、南航集团等，已经引入国有资本，实现了由国有全资向国有全资多股的转变。这反映出国务院国资委不仅在中央企业集团层面积极推进产权制度改革，对混合所有制也持非常谨慎的态度。

原因不是操作问题。部分央企实现集团整体上市，集团公司与参股公司合署办公中国铁路总公司将进行混合所有制改革，实行“一个品牌，两组人”，集团公司仅为控股股东。在这样的央企中，如果撤销集团公司，上市公司由国务院国资委直接监管，就可以实现母公司的混合所有制。

但是，目前的国有资产监管体制与对国有独资公司的监管是相匹配的。如果集团公司实施混合所有制改革，国务院国资委将直接面对混合所有制母公司，只能对混合所有制国有股权履行出资人责任母公司。此时，国有资产监管体制必须进行相应的改革。这样的改革难度较大，会带来很大的不确定性。

因此，在中央企业集团层面进行混合所有制改革是非常理性的选择。

与中央企业不同中国铁路总公司将进行混合所有制改革，地方国有企业集团层面的混合所有制改革已经实践并取得了良好的效果。例如，其母公司烟台万华集团和郑煤机集团已经是上市公司。除部分母公司高管成员外，其他成员均持有不同数量的上市公司股权。实行职业经理人制度，真正实现了高管的“市场化选拔、合同化管理”。

无论是央企集团公司国有全资股权多元化，还是地方国企集团公司混合所有制改革，都在完善集团公司体制机制，提高整体集团的治理和管理水平，从而提高集团的经营效率。和利益。这也是深化国有企业混合所有制改革的意义所在。当然，这些改革必然会面临一些问题，甚至有明显的困难，但方向是正确的。

只要路是对的，我就不怕路漫漫其修远兮。坚持不懈，您将取得成果并实现目标。 （作者为国务院国资委研究中心研究员）

BOB（本文发表于2021年第6期中国经济周刊）